Cass. Civile, Sez. I, sent. 15595 del 9 luglio 2014.

V. Cerulli Irelli, L’amministrazione condivisa nel sistema del diritto amministrativo, in G. Arena e M. Bombardelli (a cura di), L’amministrazione condivisa, Napoli, Editoriale Scientifica, 2022, p. 24.

Sottolinea questo profilo F. Giglioni, Forme e strumenti dell’amministrazione condivisa, in G. Arena e M. Bombardelli (a cura di), ibidem, pp. 67 ss.

In questi termini, per es., S.S. Scoca, L’amministrazione condivisa nei servizi sociali: una complessa strada ancora da percorrere, in «Diritto dell’economia», n. 3/2021, p. 109.

Sul tema risulta ancora essenziale F. Benvenuti, Il nuovo cittadino, Marsilio, Venezia, 1994; si veda anche S. Cassese, L’arena pubblica: nuovi paradigmi per lo Stato, in «Rivista trimestrale di diritto pubblico», n. 3/2001, pp. 601 ss.; ma la definizione del modello è attribuibile a G. Arena, Introduzione all’amministrazione condivisa, in «Studi parlamentari e di politica costituzionale», n. 3-4/1997, pp. 29 ss. e I cittadini attivi, una risorsa per l’interesse generale, in A. Bixio e G. Crifò (a cura di), Il giurista e il diritto, Milano, Franco Angeli, 2010.

G. Arena, Democrazia, partecipazione ed amministrazione condivisa, in A. Valastro (a cura di), Le regole locali della democrazia partecipativa. Tendenze e prospettive dei regolamenti comunali, Napoli, Jovene, 2016, pp. 239 ss.

Sulla collaborazione civica come fattore di giustizia sociale cfr. G. Arena e C. Iaione, L’età della condivisione: la collaborazione fra cittadini e amministrazione per i beni comuni, Roma, Carocci, 2015.

C. Iaione, Le politiche pubbliche al tempo della sharing economy: nell’età della condivisione il paradigma del cambiamento è la collaborazione, in E. Polizzi e M. Bassoli (a cura di), Le politiche della condivisione, Milano, Giuffré, 2016, p. 44.

Secondo la definizione utilizzata nell’ormai noto studio pubblicato da J.B. Auby, Droit de la ville, Paris, Lexisnexis, 2013.

M. Cammelli, Governo delle città: profili istituzionali, in G. Dematteis (a cura di), Le grandi città italiane. Società e territori da ricomporre, Venezia, Marsilio, 2011, pp. 361-362.

Secondo la definizione del Regolamento del Comune di Bologna (prototipo di tutti i successivi regolamenti locali in materia) sono beni comuni urbani «i beni, materiali, immateriali e digitali, che i cittadini e l’amministrazione, anche attraverso procedure partecipative e deliberative, riconoscono essere funzionali al benessere individuale e collettivo, attivandosi di conseguenza nei loro confronti [...] per condividere con l’amministrazione la responsabilità della loro cura o rigenerazione, al fine di migliorarne la fruizione collettiva».

In questa prospettiva, per es., C. Micciché, Beni comuni: risorse per lo sviluppo sostenibile, Napoli, Editoriale Scientifica, 2018, p. 67.

In questo senso anche Giglioni, Forme e strumenti dell’amministrazione condivisa,cit., p. 85.

In questo senso D. De Pretis, Principi costituzionali e amministrazione condivisa, in Arena e Bombardelli (a cura di), L’amministrazione condivisa, cit., p. 39.

Così A. Arcuri, La dimensione territoriale dell’amministrazione condivisa: i casi del Comune di Bologna e della Regione Toscana, in corso di pubblicazione in «Istituzioni del Federalismo», n. 3/2022. Sulle implicazioni costituzionali della sentenza cfr. G. Arena, L’amministrazione condivisa ed i suoi sviluppi nel rapporto con cittadini ed enti del Terzo Settore, in «Giurisprudenza costituzionale», n. 3/2020, pp. 1449 ss.; F. Giglioni, L’amministrazione condivisa è parte integrante della Costituzione italiana, in www.labsus.org, 16 luglio 2020; L. Gori, Gli effetti giuridici “a lungo raggio” della sentenza n. 131 del 2020 della Corte Costituzionale, in «Impresa sociale», n. 3/2020, pp. 89 ss.; E. Rossi, Il fondamento del Terzo settore è nella Costituzione. Prime osservazioni sulla sentenza n. 131 del 2020 della Corte costituzionale, in «Forum di Quaderni Costituzionali», n. 3/2020.

L. Salvemini, Dal cambiamento climatico alla modifica della Costituzione: i passi per la tutela del futuro (non solo nostro), in «Federalismi.it», n. 20/2021, pp. 75 ss.

G. Santini, Costituzione e ambiente: la riforma degli artt. 9 e 41 Cost., in «Forum di Quaderni Costituzionali», n. 2/2021.

L. Vandelli (aggiornamento a cura di Claudia Tubertini), Il sistema delle autonomie locali, Bologna, Il Mulino, 2021, p. 242.

Mi si permetta il rinvio a C. Tubertini, L’organizzazione dei poteri locali nei sistemi regionali, in E. Carloni e F. Cortese (a cura di), Diritto delle autonomie territoriali, Milano, Cedam-Wolters Kluwer, 2020, pp. 285 ss.

Su cui si v. ad es. F. Giglioni, La rigenerazione dei beni urbani di fonte comunale in particolare confronto con la funzione di gestione del territorio, in F. Di Lascio e F. Giglioni (a cura di), La rigenerazione di beni e di spazi urbani. Contributo al diritto delle città, Bologna, Il Mulino, 2017, p. 227.

Sull’opportunità di valorizzare e non ingabbiare la dinamicità e innovatività della realtà sociale, nella pluralità delle sue manifestazioni, che trovano espressione primariamente nella differenziazione territoriale, con riferimento al ruolo della legislazione regionale, A. Albanese, La collaborazione fra enti pubblici e Terzo settore nell’ambito dei servizi sociali: bilanci e prospettive, in corso di pubblicazione in «Istituzioni del Federalismo», n. 3/2022.

Sui rischi connessi all’eccessivo irrigidimento che inevitabilmente una disciplina legislativa porterebbe con sé, già rilevato per le leggi in materia di sussidiarietà, F. Giglioni, Legislazione regionale in materia di sussidiarietà orizzontale: la legislazione regionale non può essere lesiva dell’autonomia regolamentare degli enti locali, in www.labsus.org, 6/12/2016.

Così F. Giglioni, Consolidamento e sviluppo dell’amministrazione condivisa, in «Federalismi.it», n. 20/2022, p. 207.

Si fa riferimento al decreto del ministero del Lavoro e delle politiche sociali n. 72 del 31 marzo 2022 (linee guida sul rapporto tra Pubbliche Amministrazioni ed enti del Terzo settore) che, come si vedrà, sono fondamentali per la ricostruzione dei tratti distintivi dei modelli di collaborazione.

Ci si riferisce al parere n. 2052/2018, poi ribadito dalla sentenza della sez. III, 3 agosto 2020, secondo il quale il Codice degli appalti pubblici, d.lgs. 50/2016, troverebbe applicazione anche ne «l’affidamento dei servizi sociali, comunque sia disciplinato dal legislatore nazionale», soggetto alla «normativa pro-concorrenziale di origine europea, in quanto rappresenta (…) in termini euro-unitari, un “appalto”». Le norme del Codice del Terzo settore potrebbero essere applicate solo in caso di assoluta gratuità delle prestazioni e di una motivazione puntuale che documenti «la ricorrenza (…) degli specifici profili che sostengono, motivano e giustificano il ricorso a procedure che tagliano fuori ex ante gli operatori economici tesi a perseguire un profitto».

Arena, L’amministrazione condivisa ed i suoi sviluppi nel rapporto con cittadini ed enti del Terzo Settore, cit., p. 1449.

Si vedano le disposizioni modificate dal d.l. 76/2020, laddove si sancisce che gli istituti dell’«amministrazione condivisa» (artt. 55-57 Cts) sono soggetti alle disposizioni della legge sul procedimento amministrativo n. 241 del 1990 ed alla disciplina del codice civile per ciò che attiene alla fase di stipula degli accordi contrattuali ed all’esecuzione degli stessi (art. 30, c. 8 d.lgs. 50/2016). Non è ammissibile, quindi, una lettura che sostenga che il Codice del terzo settore si applichi «in via residuale» rispetto al Codice dei contratti pubblici, bensì i Codici si muovono su un piano di parità (cfr. art. 59, c. 1 e art. 140 d.lgs. 50/2016). Questa stessa interpretazione era stata anticipata dalla Regione Toscana (l.r. 65/2020), con una disposizione non impugnata da parte del Governo. L’Autorità nazionale anticorruzione ha poi chiarito che la scelta tra le diverse modalità disponibili di svolgimento del servizio spetta alle amministrazioni: laddove ricada su modalità di svolgimento del servizio quali la co-programmazione e co-progettazione, le convenzioni con le Organizzazioni di volontariato e le Associazioni di promozione sociale, o le forme di autorizzazione o accreditamento previste dalla legislazione regionale, non si applica il Codice appalti (ANAC, Linee guida sull’affidamento dei servizi sociali, 27/07/2022).

Ci si riferisce allo schema di Codice dei contratti pubblici predisposto dal Consiglio di Stato in attuazione dell’art. 1 della l. 21 giugno 2022, n. 78, recante «Delega al Governo in materia di contratti pubblici» approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri il 16/12/2022, che nel nuovo articolo 6 pone in relazione i modelli di co-amministrazione con le «attività a spiccata valenza sociale», anziché fare riferimento alle attività di interesse generale.

G. Marocchi e A. Santuari, Terzo settore e Pa: dal nuovo Codice degli appalti più dubbi che certezze, in «Welforum.it», 29/11/2022.

Il riferimento essenziale e d’obbligo è l’accordo internazionale sul clima di Parigi promosso dalle Nazioni Unite adottato il 12 dicembre 2015 e ratificato dall’UE nel 2016, che costituisce il presupposto degli atti di programmazione internazionali, europei e nazionali adottati negli anni più recenti per far fronte ai cambiamenti climatici. Per ulteriori riferimenti si veda cap. 1. § 2.3.

Sottolinea questo continuum tra partecipazione e sussidiarietà orizzontale A. Valastro, La democrazia partecipativa alla prova dei territori: tendenze e prospettive dei regolamenti locali, in «Osservatorio sulle fonti», n. 3/2016, p. 14.

Vandelli, Il sistema delle autonomie locali, cit., p. 236.

Riprendendo l’espressione di Valastro, La democrazia partecipativa alla prova dei territori, cit., p. 27.

La distinzione è di D. Donati, Le città collaborative: forme, garanzie e limiti delle relazioni orizzontali, in «Istituzioni del Federalismo», n. 4/2019, p. 964.

La cui difficoltà di catalogazione era già stata evidenziata da U. Allegretti, Democrazia partecipativa, in Enciclopedia del diritto, Annali IV, Milano, Giuffrè, 2011, pp. 295 ss.

Sul punto si veda ad es. la rassegna dei regolamenti locali in tema di collaborazione civica adottati da alcune città in C. Cavallaro, L. Giachi e F. Proia, Amministrazioni alla prova dell’art. 118 c.4 della Costituzione: prassi per un’amministrazione condivisa, in «Federalismi.it», n. 20/2022, pp. 190 ss.

Su questa esperienza, si v. M. De Donno, Emergenza climatica e democrazia partecipativa: a proposito delle assemblee cittadine per il clima, in «Giornale di diritto amministrativo», n. 6/2022, pp. 755 ss.

Così F. Giglioni, I regolamenti comunali per la gestione dei beni comuni urbani come laboratorio per un nuovo diritto delle città, in «Munus», n. 2/2016, p. 285.

Deliberazione del consiglio comunale n. 172 del 2014.

Un report accurato della diffusione di tali regolamenti è rinvenibile sul portale di Labsus, alla voce https://www.labsus.org/i-regolamenti-per-lamministrazione-condivisa-dei-beni-comuni/.

Così Giglioni, I regolamenti comunali, cit., p. 287.

Così D. Donati, Il paradigma sussidiario. Interpretazione, estensioni, garanzia, Bologna, Il Mulino, 2013, p. 48.

Cfr. G. Arena, Democrazia partecipativa e amministrazione condivisa, in Valastro (a cura di), Le regole locali della democrazia partecipativa, cit., pp. 235-237.

Si condivide l’opinione di chi ritiene che l’oggetto di questi patti – aventi ad oggetto l’uso a fini pubblici di beni e risorse che riguardano una comunità – li renda più simili agli accordi ex art. 11 l. 241/1990: norma che, peraltro, richiama i principi delle obbligazioni e dei contratti in quando compatibili. La questione è stata molto dibattuta in sede dottrinale: per una accurata ricostruzione delle diverse posizioni, Giglioni, Forme e strumenti dell’amministrazione condivisa, cit., p. 88 ss. Sull’assimilazione dei patti di collaborazione agli accordi tra privati e pubblica amministrazione concorda anche G. Arena, Da beni pubblici a beni comuni, in «Rivista trimestrale di diritto pubblico», n. 3/2022, p. 649.

Sul tema si v., ex multis, G. Piperata, Rigenerare i beni e gli spazi delle città: attori, regole, azioni, in E. Fontanari e G. Piperata (a cura di), Agenda RE-CYCLE. Proposte per reinventare le città, Bologna, Il Mulino, 2017, pp. 28 ss.; M.V. Ferroni, Le forme di collaborazione per la rigenerazione di beni e spazi urbani, in «Nomos», n. 3/2017, pp. 3 ss.; F. Giglioni, La sostenibilità ambientale come vincolo giuridico per la rigenerazione urbana, in «Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente», n. 1/2020, pp. 16 ss.

Cfr. A. Sola, I privati nella gestione delle emergenze ambientali: i patti di collaborazione, in «AmbienteDiritto», n. 1/2019, p. 15, che riporta anche una serie di esempi significativi di patti di collaborazione a tutela dell’ambiente.

M. Bombardelli, L’organizzazione dell’amministrazione condivisa, in Arena e Bombardelli (a cura di), L’amministrazione condivisa, cit., pp. 128 ss.

Si v. il Regolamento per l’amministrazione condivisa del Comune di Roma, approvato dalla Giunta nel mese di novembre 2022 ed in corso di approvazione da parte dell’Assemblea capitolina, secondo il quale il R.U.P. gestisce il rapporto di collaborazione fra i cittadini attivi coinvolti nell’attuazione delle azioni previste dal patto e l’amministrazione per l’intera durata del patto. È invece figura facoltativa quella del facilitatore (o promotore civico), che garantisca una adeguata conoscenza del nuovo regolamento e delle sue potenzialità applicative.

Il riferimento è alle modifiche introdotte all’art. 4-bis (Cittadinanza attiva e sussidiarietà) approvate il 14 novembre 2022, insieme al citato nuovo regolamento.

L’espressione è di L. Gori, Il “mosaico” dell’amministrazione condivisa, in www.labsus.org,20 luglio 2021, che si spinge a suggerire una sorta di testo unico compilativo che tenga insieme tutte le diverse espressioni dell’amministrazione condivisa o, forse più semplicemente, un «censimento» attento dei diversi casi, per saggiare la consistenza del modello e consolidarlo.

Per l’analisi dei contenuti più innovativi del citato regolamento, in rapporto con le previsioni del Codice del terzo settore, cfr. Arcuri, La dimensione territoriale dell’amministrazione condivisa, cit.

Per una panoramica di questa legislazione, A. Valastro e N. Pettinari, Democrazia partecipativa e qualità delle politiche regionali: tra bilancio e prospettive, in F. Bassanini, F. Cerniglia, A. Quadrio Curzio e L. Vandelli (a cura di), Territori e autonomie. Un’analisi economico-giuridica, Bologna, Il Mulino, 2016, pp. 201 ss.

Reperibile al link http://open.toscana.it/web/collabora-toscana.

Per un commento alla legge si veda I. Grigorut, L’amministrazione in trasformazione. Il modello dell’amministrazione condivisa della Regione Lazio, in «Le Regioni», n. 5/2020, pp. 1209 ss., e S. Lazzari, Toscana: una legge per il governo collaborativo dei Beni comuni e del territorio, in www.labsus.org.

Su questo tema rinvio a C. Tubertini, Sviluppare l’amministrazione condivisa attraverso i principi di sussidiarietà verticale e orizzontale: riflessioni e proposte, in «Istituzioni del Federalismo», n. 4/2019, pp. 987 ss.

Giglioni, Consolidamento e sviluppo dell’amministrazione condivisa, cit., p. 211.

Per un commento alla legge si v. F. Sanchini, Il ruolo della legge regionale nella definizione dei rapporti p.a. – enti del Terzo settore. La “primogenitura” della Regione Toscana con la l. 22 luglio 2020, n. 65, in «Osservatorio sulle fonti», n. 1/2021, pp. 201 ss.

Sul punto si v. B. Accettura, Politiche di valorizzazione e funzione sociale dei beni culturali. Pratiche di cittadinanza attiva, in «Federalismi.it», n. 16/2019, pp. 13 ss.

In questo senso C. Vitale, Rigenerare per valorizzare. La rigenerazione urbana “gentile” e la riduzione delle diseguaglianze, in «Aedon», n. 2/2021, e M. Croce, Il perimetro soggettivo dei partenariati e le tipologie di privati per la valorizzazione del patrimonio culturale (tra profit e non profit), in A. Moliterni (a cura di), Patrimonio culturale e soggetti privati, Napoli, Editoriale Scientifica, 2019, pp. 101 ss.

F. Giglioni, La collaborazione per la legalità: il caso dei beni confiscati alla criminalità organizzata, in «Etica pubblica», n. 2/2021, pp. 59 ss. Sull’opportunità di estendere anche i patti di collaborazione alla gestione dei beni confiscati alla mafia, per renderli immediatamente fruibili alla comunità fin dal momento del sequestro, Arena, Da beni pubblici a beni comuni, cit., p. 665.

Sul tema si v., ad es., V. Antonelli, La sicurezza delle città tra diritti ed amministrazione, Milano, Cedam, 2018, spec. pp. 341-359, e R. Ursi, La sicurezza pubblica, Bologna, Il Mulino, 2022, spec. pp. 212-217.

In questo senso, con riferimento alla necessità che «i due mondi paralleli» della concorrenza e della collaborazione rimangano ben distinti, A. Santuari e C. Golino, Gli Enti del Terzo settore e la co-amministrazione: ruolo della giurisprudenza e proposte de jure condendo, in corso di pubblicazione in «Istituzioni del Federalismo», n. 3/2022.

È questa logica, ad esempio, che distingue il modello della co-amministrazione dal baratto amministrativo, così come disciplinato dall’attuale art. 190 del d.lgs. 50/2016, che facoltizza gli enti locali a prevedere esenzioni o riduzioni di tributi corrispondenti al tipo di attività svolta dal privato o dall’associazione, o comunque utili alla comunità di riferimento in un’ottica di recupero del valore sociale della partecipazione. Anche le fattispecie previste dall’art. 189 del medesimo Codice di c.d. sussidiarietà manutentiva (affidamento in gestione della manutenzione di aree riservate al verde pubblico urbano e degli immobili di origine rurale a cittadini residenti costituiti in consorzio, o realizzazione di opere di pronta realizzabilità sempre da parte di gruppi di cittadini organizzati, senza oneri per l’ente) sono pur sempre concepite come veri e propri contratti. La qualificazione in termini contrattuali di queste ipotesi risulta confermata anche nel già citato schema di nuovo codice dei contratti pubblici, che all’art. 201 unifica le previsioni degli attuali artt. 189 e 190 sotto la nozione di «partenariato sociale». Sull’evoluzione di questi istituti si v., ex multis, P. De Nictolis, Il partenariato sociale, Roma, Dike, 2021.

Per un commento generale, oltre alla bibliografia indicata nell’itinerario bibliografico, L. Bozzi, Il codice attuativo della riforma del Terzo settore. Profili ricostruttivi e spunti problematici, in «Osservatorio del diritto civile e commerciale», n.1/2019, pp. 19-46; R. Costi, Le linee portanti dell’ordinamento del terzo settore, in «Analisi Giuridica dell’Economia», n.1/2018, pp. 11-18; P. Sanna, Dalla legge di riforma al «Codice del Terzo Settore»: alcuni profili introduttivi, in «Responsabilità Civile e Previdenza», n. 6/2018, pp. 2083 ss.

Ai sensi di questa norma sono enti del terzo settore le organizzazioni di volontariato, le associazioni di promozione sociale, gli enti filantropici, le imprese sociali, incluse le cooperative sociali, le reti associative, le società di mutuo soccorso, le associazioni, riconosciute o non riconosciute, le fondazioni e gli altri enti di carattere privato diversi dalle società costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale mediante lo svolgimento, in via esclusiva o principale, di una o più attività di interesse generale in forma di azione volontaria o di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi, o di mutualità o di produzione o scambio di beni o servizi, ed iscritti nel registro unico nazionale del terzo settore.

Donati, Le città collaborative, cit., p. 968.

In questo senso, sia pure in via dubitativa, Cerulli Irelli, L’amministrazione condivisa nel sistema del diritto amministrativo, cit., p. 27; a favore della qualificazione come accordi di diritto pubblico anche Giglioni, Forme e strumenti, cit., p. 98.

Decreto del ministero del Lavoro e delle politiche sociali n. 72/2022.

Su questa vicenda F. Giglioni, Principi e ricadute sistemiche di diritto pubblico nella recente riforma del terzo settore, in «Munus», n. 2/2019, pp. 517 ss.

In questa ultima precisazione si coglie con evidenza il riferimento ai criteri di rimborso delle spese sostenute dagli ETS, indicati dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia quale discrimen tra le attività di rilevanza economica e non: sul tema si v. Albanese, La collaborazione fra enti pubblici e Terzo settore nell’ambito dei servizi sociali, cit.

Per un’analisi completa del NGEU e del PNRR italiano, F. Fabbrini, Next Generation EU. Il futuro di Europa e Italia dopo la pandemia, Il Mulino, Bologna, 2022.

È un problema non esclusivo dell’Italia: secondo uno studio effettuato dal Comitato europeo delle Regioni nel giugno del 2021, la maggior parte degli attori regionali e locali è stata consultata solo in modo formale e unilaterale, mentre le loro idee sono state raramente trasposte nei diversi piani nazionali di ripresa e resilienza.

Sulle criticità irrisolte del sistema di Governance del Piano, nella prospettiva del principio di sussidiarietà orizzontale, A. Poggi, L’attuazione della sussidiarietà orizzontale e le prospettive del PNRR, in N. Antonetti e A. Pajno (a cura di), Stato e sistema delle autonomie dopo la pandemia. Problemi e prospettive, Bologna, il Mulino, 2022, pp. 128 ss.

Su questa esigenza, e sulle difficoltà di conciliare i tempi di attuazione del PNRR con i tempi richiesti dall’attuazione delle pratiche di co-amministrazione, cfr. Giglioni, Consolidamento e futuro dell’amministrazione condivisa, cit., pp. 212 ss.

Sulla rilevanza specifica della transizione ecologica nel PNRR italiano, ed il suo rapporto con le misure di coesione ed inclusione, L. Pergolizzi, PNRR e transizione ecologica: un duplice percorso, in «Istituzioni del Federalismo», n. 2/2022, pp. 443 ss.

In attuazione di questa previsione sono stati selezionati complessivamente 31 progetti, da realizzare entro il 2026, presentati da tutte le città metropolitane, per complessivi 2,7 miliardi di euro.

Sulle necessità di coordinare iniziativa pubblica ed apporto della società civile per l’attuazione del PNRR, F. Cortese, Gestione dei fondi “RRF” e diritto amministrativo: sguardo di sintesi e di contesto, in «Istituzioni del Federalismo», n. 2/2022, pp. 379-381.

Sulle questioni rimaste irrisolte, e da affrontare per la riforma del TUEL, G. Bottino, L’ordinamento degli enti locali: la riforma, o il coordinamento, che non possono essere più elusi, in «Istituzioni del Federalismo», n. 1/2022, pp. 187 ss.