Più che di politica al singolare, è più corretto parlare di politiche al plurale, e distinguere quelle che sono messe in campo in una logica discendente, da istituzioni o attori sovraordinati (è il caso delle politiche europee e di quelle nazionali che ne costituiscono il precipitato), potremmo dire di sussidiarietà verticale, e di quelle generate secondo una dinamica ascensionale, o di sussidiarietà orizzontale, caratterizzate dalla prevalente iniziativa privata che le istituzioni intervengono ad incoraggiare e inserire in una cornice favorevole o che promanano dall’esercizio dell’autonomia normativa e negoziale delle istituzioni di governo dell’area urbana.

La soluzione della questione urbana dipende molto dal corretto incrocio di queste politiche, che devono tra di loro coordinarsi ed armonizzarsi. Non è possibile, in altre parole, calare dall’alto soluzioni per le città, senza l’adeguato coinvolgimento delle comunità e delle istituzioni locali, che devono poi essere chiamate alla loro gestione ed attuazione; né, d’altro lato, le città possono pensare di risolvere la questione urbana da sé, senza l’essenziale contributo degli attori sovraordinati.

Sotto questo profilo, appare evidente in primo luogo che l’attenzione crescente dell’Unione europea per la questione urbana e l’insieme delle politiche da essa messe in campo da tempo per affrontarla rappresenta una grande opportunità per le città; si tratta di politiche la cui costruzione ed attuazione non può prescindere dal coinvolgimento attivo delle comunità locali, e che possono beneficiare in maniera notevole dal contributo collaborativo delle comunità, ed è ciò che precisamente è avvenuto in molti contesti.

Il coordinamento tra l’intervento dei livelli superiori di governo e la libera iniziativa delle città non è però cosa semplice da garantire.

Se per esempio guardiamo a come, in Italia, è stato predisposto il Piano nazionale di ripresa e resilienza – il più grande ed ambizioso piano di trasformazione della nostra economia e della nostra pubblica amministrazione, a giudizio degli attori politici ma anche dei commentatori, destinato a realizzare il primario obiettivo del programma europeo Next Generation EU, ovvero, «rendere le economie e le società ¶{p. 101}dei Paesi europei più sostenibili, resilienti e preparate alle sfide e alle opportunità della transizione ecologica e di quella digitale» [71] – notiamo che il coinvolgimento delle città e delle loro istituzioni di governo è stato assai limitato [72] . A questa finalità di condivisione dei percorsi e degli obiettivi doveva rispondere la costituzione del Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale, avvenuta con il d.p.c.m. 14 ottobre 2021, con potere consultivo nei confronti della sede di coordinamento generale appositamente istituita per l’attuazione del PNRR, ovvero la «Cabina di regia» prevista dall’art. 2 del d.l. 77/2021 («Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza»). Il problema è che la stessa Cabina di regia sembra essere stata soverchiata, di fatto, da altre sedi meno trasparenti e partecipate nelle quali sono state decise le linee di intervento da attuare [73] .

Se la fase di predisposizione del Piano e di individuazione delle linee di finanziamento ha mostrato una evidente difficoltà a coinvolgere le comunità locali, fondamentale è recuperare l’apporto della società civile in sede di attuazione delle azioni in esso previste. Nel PNRR si riconosce l’apporto che il terzo settore potrà fornire a supporto dell’azione pubblica, e vi si fa esplicito riferimento nella Missione 5, dedicata alle misure di inclusione sociale e coesione territoriale. Tuttavia, non si fa mai accenno all’amministrazione condivisa come modello preferenziale, o almeno opzionale, nella predisposizione e gestione delle nuove infrastrutture, materiali o immateriali che verranno attuate con le risorse del Piano, laddove è ¶{p. 102}indubbio che la capacità che l’amministrazione condivisa ha di valorizzare i legami civili e sociali della cittadinanza è una risorsa fondamentale per contrastare in modo democratico gli effetti collaterali delle trasformazioni che deriveranno dai piani [74] . Per questo motivo è stata salutata con grande favore la previsione dell’art. 21 del d.l. 152/ 2021, adottato nell’ambito dello specifico asse del PNRR destinato alla transizione ecologica [75] , che ha disciplinato i piani urbani integrati, finanziati per l’appunto con i fondi del PNRR. L’intervento «Piani urbani integrati» è dedicato infatti alle periferie delle città metropolitane e prevede una pianificazione urbanistica partecipata, con l’obiettivo di trasformare territori vulnerabili in città smart e sostenibili, limitando il consumo di suolo edificabile. Nelle aree metropolitane si potranno realizzare sinergie di pianificazione tra il comune capoluogo ed i comuni limitrofi più piccoli con l’obiettivo di ricucire tessuto urbano ed extra-urbano, colmando deficit infrastrutturali e di mobilità. Quel che è interessante, nella nostra prospettiva, è la previsione che le città metropolitane, nel definire il riparto delle risorse tra i comuni, debbano tener conto dei progetti che i comuni determinano insieme ai soggetti del terzo settore, con l’intento non solamente di valorizzare questo modo di agire ma di considerarlo come un’ordinaria scelta [76] .

Una ulteriore considerazione va fatta sulle riforme c.d. orizzontali previste nel PNRR a favore delle pubbliche amministrazioni, e quanto queste potranno contribuire allo sviluppo dell’amministrazione condivisa. Come ha sottolineato anche di recente la Corte costituzionale (sent. n. ¶{p. 103}52/2021), l’amministrazione condivisa implica un impegno attivo dei soggetti pubblici: non sarebbe del tutto realizzato se si esaurisse nel rimuovere ostacoli ai cittadini attivi e agli enti del terzo settore. A questo si aggiunga che le azioni finanziate dal PNRR richiedono anzitutto una forte capacità di attivazione da parte delle amministrazioni pubbliche, chiamate in prima persona a progettare, a coinvolgere, e poi a realizzare e rendicontare i progetti. Da questo punto di vista, dunque, una pubblica amministrazione rafforzata nel suo capitale umano, infrastrutturale e tecnologico, come sarebbe quella delineata dal PNRR, costituirebbe un avanzamento anche per l’applicazione del metodo della co-amministrazione, anche se attualmente è presto per fare ipotesi sull’effettivo impatto che queste misure abilitanti avranno sul livello locale [77] .

Se poi allarghiamo ancor più lo sguardo sui problemi delle città, non può tacersi che su queste ultime aleggia uno spettro: quello dell’incertezza della cornice istituzionale.

Il legame inequivocabile tra la città-comunità le sue istituzioni rappresentative presuppone che queste ultime siano messe in grado di svolgere al meglio il proprio ruolo.

Il tema, tuttavia, non è stato considerato urgente dal legislatore, che infatti non ha inserito nel PNRR, tra le riforme orizzontali, la tanto attesa riforma del TUEL, da cui dipende, tra l’altro, la chiara identificazione del ruolo delle città metropolitane. Anche sotto questo profilo, si spera che le trasformazioni indotte o rese necessarie dal PNRR fungano da volano per una complessiva riforma dell’ordinamento locale, che affronti i principali nodi dell’attuale sistema di governo e di amministrazione locale [78] .¶{p. 104}

Amministrazione condivisa e beni comuni

L’ideazione del concetto di «amministrazione condivisa» si deve, come è noto, a Gregorio Arena, Introduzione all’amministrazione condivisa, in «Studi parlamentari e di politica costituzionale», n. 3-4/1997, concetto ripreso e poi sviluppato dallo stesso autore in numerosi altri scritti (come Amministrazione e società. Il nuovo cittadino, in «Rivista trimestrale di diritto pubblico», n. 1/2017, e da ultimo ne I custodi della bellezza, Milano, Touring Club Italiano, 2020).

La nozione è tributaria, per riconoscimento dello stesso autore, di quella di «demarchia» di Feliciano Benvenuti (Il nuovo cittadino, Venezia, Marsilio, 1994; L’ordinamento repubblicano, Padova, Cedam, 1996; Le autonomie locali nello Stato moderno, in Scritti giuridici, Milano, Giuffré, 2006, III), e presuppone, a sua volta, il richiamo alla categoria dei «beni comuni» (G. Arena, Da beni pubblici a beni comuni, in «Rivista trimestrale di diritto pubblico», n. 3/2022).

Tale ultima categoria – tuttora in attesa di un compiuto riconoscimento nella classificazione codicistica delle forme di proprietà, a tre lustri dalla nota proposta della Commissione di studio presieduta da Stefano Rodotà – presenta anch’essa importanti antecedenti dottrinali, a partire dal concetto di proprietà pubblica in senso oggettivo in M.S. Giannini (I beni pubblici, Roma, Bulzoni, 1963).