Nel caso del regime complex per la sicurezza militare, ad esempio, la discussione sull’adozione di misure coercitive viene svolta dagli Stati nel contesto dell’organizzazione universale, perché spetta al Consiglio di sicurezza, nonostante la varietà dei processi di formazione della volontà politica, la responsabilità della decisione ultima in materia di uso della forza in funzione della sicurezza globale; mentre le organizzazioni regionali che partecipano al regime globale, a partire dalla NATO e dall’Unione europea, operano come meccanismi complementari e coordinati sia di proposta nei confronti delle Nazioni Unite, sia di strutturazione e di adattamento regionale delle scelte di quest’ultima. Sul piano amministrativo, le attribuzioni necessarie per l’esecuzione della decisione politica congiunta sono distribuite tra una pluralità di autorità diverse, che spaziano dallo stesso Consiglio di sicurezza alle amministrazioni degli Stati, le quali possono agire direttamente ovvero nell’ambito degli apparati esecutivi multinazionali delle organizzazioni regionali cui partecipano. Gli schemi di esecuzione della decisione del Consiglio di sicurezza sono di vario tipo, ma rispondono a un criterio generale basato sulla distinzione tra valutazione politico-strategica e giudizio tecnico-operativo e implicano sempre il ricorso a una grande varietà di meccanismi di raccordo e di integrazione tra le amministrazioni competenti, dall’estensione della partecipazione alle riunioni dei diversi organismi alla ¶{p. 344}previsione di rapporti di sovraordinazione organizzativa o preminenza funzionale.

Una situazione diversa si realizza nel secondo tipo di situazioni, incentrate, come si è detto, sul «coordinamento delle responsabilità» nella fase esecutiva, piuttosto che sulla loro condivisione. In questi casi, le scelte politiche primarie dei vari regimi coinvolti restano autonome e parallele, senza che vi sia una convergenza intorno a valori e obiettivi o un bilanciamento tra più interessi configgenti sul piano politico. Gli stessi processi di attuazione amministrativa delle normative e delle politiche di ciascun ordinamento si svolgono in parallelo. Proprio l’esigenza di rendere più efficaci i processi di esecuzione delle normative e delle politiche di ogni sistema, però, spinge le istituzioni politiche e gli stessi apparati amministrativi a mettere in relazione tra loro e coordinare i meccanismi di attuazione amministrativa. Ciascuna amministrazione, in altri termini, resta responsabile della esecuzione della normativa e della politica dell’ordinamento del quale fa parte, la cui efficacia viene rafforzata mediante il coordinamento con l’azione delle amministrazioni di altri ordinamenti.

Tale coordinamento può essere realizzato in molte maniere diverse, che spaziano da meccanismi di scambio delle informazioni, funzionali a un confronto tra le esperienze e le pratiche amministrative degli ordinamenti coinvolti a tecniche più complesse di assistenza reciproca nell’esercizio delle rispettive attività. Esso implica spesso, in ogni caso, che le amministrazioni di un determinato regime siano chiamate a utilizzare norme prodotte in altri. Ciò avviene, ad esempio, quando un sistema globale fa ricorso alla tecnica del borrowing regime, come nel caso in cui l’Accordo sull’applicazione di misure sanitarie e fitosanitarie rinvia agli standard della Codex Alimentarius Commission, vincolando le amministrazioni dei Paesi firmatari a rispettare tali standard nell’adozione delle proprie misure. Il coordinamento, ancora, può portare alla messa a punto di un quadro regolatorio condiviso tra le diverse amministrazioni coinvolte, volto a limitare o superare le possibili tensioni tra le loro azioni e a rendere più lineare la coesistenza tra ordinamenti. Un esempio di questa situazione ¶{p. 345}è offerto dalla cooperazione tra amministrazioni internazionali e dell’Unione europea, le quali, pur operando in attuazione di discipline diverse e autonome tra loro, hanno stabilito di coordinare le proprie attività anche attraverso accordi amministrativi che vincolano a regole comuni, come avviene nel caso degli accordi tra Europol e Interpol [13] .

Il terzo e ultimo modo di riconoscimento è qualitativamente diverso dai precedenti, perché promuove o quanto meno accetta il «conflitto tra responsabilità», anziché tentare di superarlo. In questo caso, due o più ordinamenti operano in concorrenza tra loro, tanto sul piano politico quanto su quello amministrativo. Le istituzioni politiche di un ordinamento sviluppano una politica settoriale che si presenta, apertamente o meno, come alternativa rispetto a quelle promosse, nel medesimo settore, da altri regimi (ad esempio, perché mira ad attrarre imprese straniere o a garantire una qualità della vita più alta) o che è orientata a realizzare obiettivi configgenti con quelli di tali regimi in settori contigui (ad esempio, perché una politica di regolazione sociale limita l’integrazione dei mercati, di cui beneficerebbero i soggetti di altri ordinamenti). In situazioni di questo tipo, le istituzioni politiche proteggono anzitutto la propria autonomia decisionale, senza cercare alcuna convergenza con i valori, gli obiettivi e gli interessi promossi e curati da altri ordinamenti, ma ammettendo anzi la possibilità di un conflitto o di una concorrenza con le politiche di questi ultimi. Sul piano amministrativo, la responsabilità dell’attuazione di queste politiche e delle relative normative è affidata alle amministrazioni di ciascun ordinamento. I processi di attuazione, poi, sono disciplinati da regole funzionalmente orientate a limitare o escludere la convergenza tra le azioni amministrative dei vari regimi.

La realtà giuridica offre molti esempi di questo tipo di situazioni, considerata da varie ricostruzioni come un ¶{p. 346}vero e proprio tratto distintivo della global governance [14] . Si svolgono in parallelo e restano reciprocamente autonomi, ad esempio, i processi di attuazione dell’Accordo sull’applicazione di misure sanitarie e fitosanitarie, già menzionato, e del Protocollo di Cartagena sulla biosicurezza, relativo alla Convenzione sulla diversità biologica, che rispondono a diversi criteri ordinatori (rispettivamente, la valutazione scientifica del rischio e il principio dello sviluppo sostenibile) e sono orientati a due diversi obiettivi complessivi, quello dell’apertura dei mercati nazionali e quello della tutela ambientale [15] . Analogamente, operano in parallelo i processi di attuazione dei sistemi di gestione ambientale messi a punto da vari ordinamenti: l’Unione europea, ad esempio, ha perfezionato nel corso del tempo un proprio sistema di ecogestione e audit (EMAS), che mira a migliorare le prestazioni ambientali delle organizzazioni che vi partecipano su base volontaria; ma questo sistema, invece di operare in modo complementare a quelli elaborati da altri regimi, tra cui lo standard internazionale EN ISO ¶{p. 347}14001, adottato dalla International Organization for Standardization (ISO), è presentato dalla Commissione europea come uno strumento qualitativamente più avanzato degli altri, per il quale le imprese sono fortemente incentivate a optare. In altri casi, l’autonomia tra i processi esecutivi non riflette un conflitto o una concorrenza aperta tra le politiche di più ordinamenti ma dinamiche più sfumate, di interazione controllata con gli altri regimi, in funzione, ad esempio, della promozione di alcuni obiettivi o valori specifici.

La tripartizione che si è proposta, naturalmente, è solo un tentativo di messa a fuoco dei modi nei quali le istituzioni politico-amministrative dei diversi ordinamenti mettono in relazione tra loro i processi di attuazione delle proprie politiche. Non esclude altre tassonomie e potrebbe essere ulteriormente sviluppata nel prosieguo della ricerca sulla interlegalità. Ai fini di questa analisi, in ogni caso, essa può essere utilizzata per cogliere tre poli principali, tre macro-opzioni alle quali sono ispirate e orientate le scelte che le istituzioni politico-amministrative compiono rispetto alle singole politiche.