Il capitolo si propone di affrontare un aspetto che durante la pandemia si è rivelato di cruciale rilevanza, non ultimo nel dibattito pubblico e politico: la grave sotto-dotazione organica di molti settori del nostro sistema di welfare, combinata a condizioni di lavoro sempre più insostenibili; circostanza che da un lato ha messo in visibilità – anche se per un periodo piuttosto breve e in virtù di una forte enfatizzazione mediatica – il ruolo essenziale dei lavoratori della cura per contrastare in modo efficace le conseguenze dell’emergenza sanitaria; dall’altro, ha messo a nudo le criticità strutturali che riguardano il profilo quanti-qualitativo del lavoro di cura, in gran parte riconducibili a dinamiche pre-pandemiche. All’indomani della pandemia, nonostante gli auspici che le sue tragiche conseguenze avrebbero condotto a un radicale cambio di rotta rispetto alla scarsità di risorse destinate al sistema di welfare, la maggior parte delle criticità restano irrisolte, anzi aggravate da tendenze di non semplice lettura, come vedremo nel corso del contributo, connesse alla ricerca di condizioni di lavoro maggiormente dignitose.

In linea con la proposta dell’International Labour Office [2018] lo sguardo che adotteremo nel contributo è quello di una definizione «allargata» delle lavoratrici della cura e del loro lavoro: da un lato includendo nei suoi confini i tre macro-ambiti sanitario, educativo e socioassistenziale; dall’altro, comprendendo in un unico universo il lavoro di cura retribuito in enti pubblici e privati (non profit e for ¶{p. 50}profit), il lavoro di cura domestico retribuito e non retribuito e infine il lavoro di cura volontario. Questa impostazione dà conto della complessità del tema, da tempo messa in luce dal pensiero femminista che lo ha collocato su un terreno storicamente denso di conflitti e contraddizioni [Bhattacharya 2017] e ancora oggi attraversato da tensioni che toccano più dimensioni: i confini tra produzione e riproduzione sociale, tra responsabilità pubblica e privata, oltre alla presenza di profonde disuguaglianze, a partire da quelle di genere. Su questo sfondo, la crisi sanitaria e quella socioeconomica innescate dall’emergenza pandemica hanno radicalizzato una «crisi della cura» che già segnava le società del Nord del mondo [Fraser 2016; Dowling 2021]. Nel corso del capitolo daremo conto di alcuni aspetti di questa recente fase (2020-2023), con particolare riferimento all’Italia e al lavoro di cura retribuito: nel primo paragrafo ricostruiremo i processi salienti che hanno investito il lavoro di cura dal punto di vista della regolazione normativa; nel secondo ci soffermeremo sulle caratteristiche principali del fenomeno delle dimissioni tra le lavoratrici della cura; nel terzo invece ci interrogheremo sulla rappresentazione di tale crisi in alcune testate di settore; nelle conclusioni infine cercheremo di connettere questi tre aspetti indicando tendenze emergenti e prospettive.

Per comprendere le più recenti evoluzioni della care economy in Italia occorre fare un passo indietro, in particolare osservando cosa è accaduto all’indomani della crisi finanziaria ed economica iniziata nel 2008 con l’instaurazione di un regime di austerità delle finanze pubbliche. Gli obiettivi di austerità sono stati perseguiti con strategie distinte ma connesse: la progressiva contrazione del pubblico impiego da un lato e dunque di trasformazione del ruolo dello Stato, l’incremento dei processi di esternalizzazione di servizi di rilevanza collettiva, dunque di marketization, in condizioni di risorse scarse, dall’altro.¶{p. 51}

Per quello che riguarda la prima strategia, i provvedimenti assunti in quegli anni hanno condotto a una significativa contrazione degli organici e all’incremento dell’età media del personale in servizio negli enti pubblici in ogni settore, socioassistenziale, sociosanitario e socioeducativo compresi (vedi d.l. n. 78 del 31 maggio 2010). Principalmente, il meccanismo del turn-over parziale (possibilità di sostituire con nuove assunzioni solo una quota limitata del personale cessato) si è protratto per oltre un decennio. Nel periodo 2010-2018 a queste dinamiche si è combinato il blocco delle retribuzioni dei dipendenti pubblici [Corte dei Conti 2020], così come è diminuita l’incidenza del personale assunto a tempo indeterminato (–1,7%, pari a 45.000 unità in meno) a favore dei contratti di collaborazione e di altre forme di contratto atipiche (+50% tra il 2011 e il 2017). Nello specifico, nella sanità e nell’assistenza sociale pubbliche si è registrato un incremento di oltre il 90% di personale non dipendente.

Per quanto riguarda la seconda strategia (marketization), va segnalata la rilevanza dell’esternalizzazione, specialmente tramite affidamento a soggetti terzi, molto cresciuta nei servizi di assistenza sanitaria (+80,2%), nel comparto dell’istruzione pubblica e ricerca (+51,8%) e nei servizi nel settore sociale (+41,6%) [ISTAT 2019]. Attraverso questi processi, il settore non profit è progressivamente diventato il principale sbocco occupazionale per una gamma consistente di lavoratrici della cura, in particolare del settore socioassistenziale e sociosanitario [Fazzi e Rosignoli 2020].

Nella medesima ottica, nello stesso periodo si è assistito a un sostanziale azzeramento dei principali fondi nazionali a sostegno della spesa sociale locale, il cui peso è ricaduto quasi interamente sulle spalle degli enti locali, esacerbando le differenze territoriali rispetto alla dotazione di servizi pubblici socioassistenziali e sociosanitari. Come vedremo, anche il loro parziale rifinanziamento, soprattutto a partire dal 2017, non sembra aver prodotto risultati di rilievo, confermando la storica marginalità del sistema dei servizi sociali in Italia, con una spesa pari allo 0,7% del PIL, contro una media EU-28 del 2,5% [Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali 2021].¶{p. 52}

Passando alle trasformazioni più recenti del welfare sociale [Gori 2022], individuiamo due insiemi di dinamiche che hanno inciso sul riconoscimento e sulla regolazione del ruolo del lavoro di cura all’interno delle politiche pubbliche. Il primo trae origine dalla produzione normativa in materia di misure di contrasto alla povertà: in particolare, va segnalato che con l’introduzione del reddito d’inclusione (REI), quale misura unica universale a livello nazionale di contrasto alla povertà e all’esclusione sociale (legge delega di contrasto alla povertà 33/2017), viene fatto esplicito riferimento al nesso tra la dotazione necessaria di personale dedicato ai servizi sociali territoriali e l’efficacia degli interventi rivolti ai cittadini. Più precisamente, viene individuata una «quota servizi» pari al 15%, da destinare agli ambiti territoriali per il rafforzamento degli interventi e dei servizi sociali. Nello specifico, è riconosciuta come prioritaria la garanzia di un numero congruo di assistenti sociali: almeno una ogni 5.000 abitanti nel primo triennio di attuazione del REI. Inoltre, per assicurare continuità degli interventi e alla luce delle criticità evidenziate dagli assetti di welfare-mix a livello locale, il Piano richiama l’opportunità che il servizio sia erogato direttamente dall’ente pubblico. Nella medesima direzione di rafforzamento dell’attore pubblico (e dunque dell’inquadramento pubblico del lavoro di cura) si devono registrare due documenti importanti, in cui però spicca il contrasto tra l’analisi e l’affermazione di principio da un lato e la dotazione economica (inesistente) dall’altro. Si tratta in primo luogo del decreto-legge 30 aprile 2019 n. 35 (art. 11, c. 3), che per un verso autorizza le Regioni a incrementare la spesa per il personale re-internalizzando i servizi a suo tempo esternalizzati e per l’altro le vincola a non superare l’importo di spesa per il personale sostenuta per i servizi esternalizzati (di fatto ponendo le Regioni di fronte alla scelta tra mantenere le esternalizzazioni o ridurre il numero di operatori/ore di lavoro). In secondo luogo, va richiamato il Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali 2021-2023 adottato dal Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali nell’estate 2021, dove si rilancia la prospettiva dei livelli essenziali delle prestazioni sociali (LEPS) e si afferma che «l’esternalizzazione dei ¶{p. 53}servizi sociali è un fenomeno che ha raggiunto, in parallelo con la riduzione del personale comunale, dimensioni eccessive e disfunzionali» [Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali 2021, 20]. Il Piano suggerisce dunque di proseguire il percorso sperimentato con le assistenti sociali, affinché il consolidamento del servizio sociale professionale territoriale avvenga all’insegna di un approccio multidisciplinare di intervento, incentivando l’impiego, accanto alle assistenti sociali, di altre professionalità (educatori, psicologi, operatori sociosanitari ecc.), superando il ricorso sistematico a figure esternalizzate a causa della riduzione degli organici in seno alle amministrazioni, estendendo le possibilità assunzionali a tempo determinato e indeterminato.

Il secondo insieme di iniziative normative che hanno interessato il lavoro di cura in anni recenti fa capo al PNRR, approvato all’indomani della prima fase emergenziale della pandemia, nella primavera del 2021. Il dispositivo prevede diversi interventi nel settore sociale e sociosanitario concentrati nelle cosiddette Missione 5 (Inclusione e coesione) e Missione 6 (Salute). Come noto, tuttavia, il PNRR vincola i fondi esclusivamente a spese per investimenti in conto capitale, escludendo dunque la spesa corrente con cui viene retribuito il personale necessario per il funzionamento dei diversi servizi previsti.

Le tensioni descritte mettono in dubbio la capacità del sistema italiano di welfare di rispondere alle esigenze di una popolazione sempre più anziana e disuguale, nonché di quelle che potrebbero derivare da altri shock altrettanto imprevedibili come quello del 2020.