Nel corso della lunga storia delle integrazioni europee, il Covid-19 ha messo a dura prova i legami solidali tra i Paesi membri dell’Unione europea, e non solo quelli. La pandemia di coronavirus ha richiamato le istituzioni e i cittadini a una solidarietà europea nuova, riportando alla memoria le crisi precedenti, da quella finanziaria del 2008, alla crisi migratoria iniziata nel 2015, e alla Brexit 2016-2020. Le prime reazioni dei governi nazionali a livello planetario sono state orientate verso i propri Stati, mettendo in funzione una serie di strumenti restrittivi sia verso l’esterno, come la chiusura dei confini, sia verso l’interno, come la conservazione delle risorse domestiche – incluso il sistema sanitario e le risorse organizzative e materiali – da destinare ai propri connazionali. La consapevolezza della portata planetaria della pandemia è arrivata in seguito, mentre il confinamento si rivelava sempre di più una strategia inadeguata, e quasi disperata, per frenare il dispiegarsi del contagio.

La pandemia ha risvegliato ovunque un nazionalismo che si nutriva di esclusioni, per lasciare spazio e inclusione solo di altri privilegiati, solo successivamente e solo in maniera molto selettiva [Berrocal et al. 2021] sulla base di alleanze e affiliazioni storiche e politiche. Molti studiosi hanno dimostrato questa tendenza anche nel caso dell’Unione europea, il che ha generato sfide e ha apportato danni a quella fragile solidarietà globale di cui parlava Hauke Brunkhorst [2005]. In tal senso ci si può chiedere in quale misura la pandemia abbia sfidato lo stesso ideale di un’Europa solidale ¶{p. 172}e democratica. Per capirlo meglio intendiamo esplorare la complessa dialettica dell’allargamento Ue e il rapporto tra le istituzioni europee e degli Stati membri da una parte e le istituzioni dei Paesi coinvolti nel processo di adesione dall’altra, durante l’emergenza Covid-19.

Quali meccanismi e quali dispositivi di solidarietà istituzionale europea e interstatale sono stati impiegati nei diversi casi, e nei confronti di diversi destinatari durante la crisi pandemica? In che modo le istituzioni e le élite dell’Unione europea hanno delimitato le politiche solidali in tempi di crisi?

Affronteremo questi complessi quesiti analizzando la dialettica del processo di allargamento della Ue verso i Balcani occidentali (WB6) [1] . Il nostro obiettivo è far luce sulle modalità meno trasparenti con cui l’agency della Ue pone a questi Stati e ai loro cittadini delle condizioni per l’inclusione graduale in uno spazio pubblico condiviso. Consideriamo quest’agency in quanto detentrice del potere di creare confini a questo spazio specifico (processi di bordering), e di determinare cornici dentro le quali porre in essere un ordine prestabilito (processi di ordering). Sul potere trasformativo dell’Ue si fonda un processo di europeizzazione, inteso come diffusione di un sistema di valori, di principi e di norme condivisi, che permettono l’inclusione e l’integrazione di altri Stati e di altre società. Esso agisce nella cornice di un discorso che ricostruisce un asse centro-periferia. Non bisogna però immaginare questo processo come lineare e pacifico: lo intendiamo invece come un processo circolare, comunicativo e conflittuale, in cui gli attori periferici dei Paesi in via di adesione a diversi livelli – in quanto Stati, demos/demoi, e singoli cittadini – acquisiscono gradualmente l’accesso alla sfera pubblica europea, e dispongono di sempre maggiori opportunità e risorse per la partecipazione in uno spazio europeo più ampio [Sekulić 2020, 77]. Mentre rafforzano le loro costituzioni democratiche e liberali con ¶{p. 173}delle riforme a volte radicali, questi Paesi acquisiscono gradualmente maggior accesso alle risorse economiche dei fondi europei, a quelle socioculturali, e infine a quelle giuridiche e legali [Brunkhorst 2005]. Quindi, la prospettiva di adesione ci permette di osservare l’allargamento come un nesting process di progressivo superamento delle barriere, che si realizza nella partecipazione a una cittadinanza europea transnazionale in costruzione, con tutte le sue contraddizioni interne [Bauböck 2014].

Dal 1989, il contesto (geo)politico e socioeconomico dei Paesi WB6 ha sperimentato diverse ondate di crisi specifiche. Dopo i violenti conflitti degli anni Novanta, nel 2000 a questi Paesi è stata aperta la prospettiva di adesione all’Ue. Successivamente all’adesione alla Ue dei dieci Paesi dell’Europa centrale e orientale nel 2004 e nel 2007, la prospettiva di integrazione si era affievolita, rallentando in modo significativo l’avvicinamento dei Balcani occidentali all’Ue.

Dopo diversi anni di decelerazione è stata la crisi dei migranti che attraversavano la «rotta balcanica» nel 2015 a ravvivare l’interesse per l’integrazione della regione, principalmente per motivi di securitizzazione delle frontiere. Crescenti minacce geopolitiche hanno ulteriormente rafforzato questo interesse, e l’invasione dell’Ucraina da parte della Federazione Russa ha innescato una spinta decisiva. La nuova metodologia di allargamento è stata proposta già nel febbraio 2020 e adottata il mese seguente, sotto la guida della nuova commissaria Ursula von der Leyen, in parallelo con la diffusione globale della pandemia di Covid-19. Il Consiglio europeo in quel periodo aveva deciso di affermare il suo sostegno all’apertura dei negoziati con l’Albania e la Macedonia del Nord, che sarebbe poi stata rinviata alla primavera del 2022. D’altra parte, la Brexit aveva costretto le istituzioni dell’Ue a cambiare l’agenda politica, mentre avanzava un’ombra minacciosa di disintegrazione.

La nostra analisi parte quindi dalla seguente domanda operativa: la crisi della pandemia di Covid-19 e i suoi meccanismi di solidarietà hanno prodotto effetti sull’ulteriore inclusione della WB6 nell’Unione europea? In quale modo e con quali esiti?¶{p. 174}

Nel secondo paragrafo di questo capitolo sarà brevemente contestualizzato il rapporto tra i Paesi dei Balcani occidentali e l’Ue, e poi sarà illustrato il dibattito teorico sulla solidarietà istituzionale europea. Nel terzo paragrafo prenderemo in considerazione la dimensione discorsiva della solidarietà istituzionale, attraverso l’analisi dei discorsi di alcuni leader politici europei, e di una selezione accurata di documenti ufficiali prodotti dalle istituzioni Ue, in riferimento ai Paesi WB6. L’analisi della concreta assistenza sanitaria e socioeconomica dell’Ue ai Paesi WB6 non è stata svolta in modo approfondito e rimane compito di un’altra indagine. Infine, riassumeremo i principali risultati della ricerca e indicheremo ulteriori prospettive di indagine.

Lo scoppio della pandemia di Covid-19 ha messo alla prova la coesione e la capacità di integrazione delle politiche della Ue [Schimmelfennig e Sedelmeyer 2020], non solo per quanto riguarda la sua governance interna, ma anche in relazione ai suoi partenariati strategici con i Paesi vicini, a partire dai Paesi dei Balcani occidentali in via di adesione. Dal 2008 in poi, le istituzioni della Ue hanno affrontato le conseguenze delle misure di austerità varate in risposta alla crisi finanziaria; hanno cercato soluzioni alle divergenze interne sulle politiche migratorie, poco capaci nel far fronte alla tragedia delle migrazioni forzate. L’ascesa del populismo, il rafforzamento dei partiti e dei movimenti politici di destra in tutta Europa e l’uscita del Regno Unito dall’Unione hanno messo in questione la solidarietà istituzionale europea e la coesione sociale a tutti i livelli [Lahusen e Grasso 2018; Eslen-Ziya e Giorgi 2022].

L’esitazione permanente delle istituzioni Ue ad accogliere i Paesi dei Balcani occidentali nella «famiglia europea» si è tradotta in misure di risposta alla pandemia a sostegno della regione, che sono state limitate e non tempestive. Di conseguenza, i cittadini dei Paesi dei Balcani occidentali e la loro leadership politica rischiano oggi di veder diminuire la ¶{p. 175}fiducia nelle istituzioni europee e il supporto dell’opinione pubblica all’adesione Ue, con conseguenze ancora poco prevedibili.

Le ragioni del ritardo del processo di integrazione dei WB6 dal 2008 in poi sono molteplici. Si possono nominare vari fattori: sul versante europeo, un crescente euroscetticismo [de Wilde, Michailidou e Trenz 2013] e antieuropeismo sostenuto dalle destre radicali e rafforzato dalla Brexit e, in più, una diminuzione del sostegno generale dell’opinione pubblica nei Paesi dell’Europa occidentale all’ulteriore allargamento [Sekulić 2020]. Questi fattori, messi insieme a una perenne situazione di crisi poliedrica, hanno prodotto un effetto di forte diffidenza delle élite politiche degli Stati membri nel sostenere le adesioni con cui i leader delle istituzioni Ue devono fare i conti.

Dall’altra parte i Paesi dei Balcani occidentali si trovano in condizioni politiche e socioeconomiche che presentano gravi difficoltà. La condizionalità dell’Ue riguardo all’adesione si concentra sullo Stato di diritto, sulla giustizia e sul sistema giudiziario di questi Paesi, cioè i settori che in molti casi non riescono a raggiungere la qualità desiderata (EC Strategy Paper and Country Reports 2022). Quasi tutti i Paesi dei WB6 hanno lo status di candidato: la Macedonia del Nord dal 2005; il Montenegro dal 2010; la Serbia dal 2012; l’Albania dal 2014; la Bosnia Erzegovina dal dicembre 2022. Rimane aperto il caso del Kosovo che ha lo status del potenziale candidato in quanto non ancora riconosciuto come stato indipendente da tutti i Paesi membri dell’Ue.